Par Geraldo Vidigal, professeur assistant au Centre de droit international d’Amsterdam
La Commission européenne a proposé en 2021 de lier les préférences commerciales de l’UE pour les pays en développement et les pays les moins avancés (PMA) au retour et à la réadmission des migrants par ces pays. Suite à l’article 19 §1 de cette proposition, « Le régime préférentiel visé à l’article 1er, paragraphe 2, peut être retirer temporairementpour tout ou partie des produits originaires d’un pays bénéficiaire, pour l’une des raisons suivantes:
c) de graves lacunes dans les contrôles douaniers à l’exportation ou au transit de stupéfiants (substances illicites ou précurseurs) ou liés à l’obligation de lire avec les propres ressortissants du pays bénéficiaire ou manquement grave au respect des conventions internationales sur la lutte contre le terrorisme ou le blanchiment d’argent.
Si elle était adoptée, cette proposition violerait les obligations de l’UE en vertu des règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). En vertu des règles commerciales internationales, le schéma de préférences généralisées (SPG) est autorisé en tant que dérogation à l’une des règles cardinales du système commercial multilatéral : le traitement de la nation la plus favorisée (NPF). Les Membres de l’OMC doivent en principe étendre tout avantage commercial qu’ils offrent à n’importe quel pays à chacun des Membres de l’OMC. La dérogation qui permet des préférences commerciales pour les pays en développement et les PMA, appelée « Clause d’habilitation », a été obtenue après des années d’efforts de ces pays lors de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED).
Cette clause d’habilitation permet aux membres de l’OMC de moduler leurs politiques commerciales pour faciliter le commerce des pays en développement, permettant aux pays d’offrir un traitement commercial préférentiel aux produits des pays en développement et d’offrir encore plus de préférences aux PMA, sans avoir à étendre ces préférences aux économies plus avancées. . Pour éviter que cette dérogation ne soit utilisée abusivement et utilisée comme un instrument pour imposer des pressions politiques et accorder des faveurs politiques, la Clause d’habilitation fixe un certain nombre de conditions pour que les préférences SGP soient licites. Plus pertinent pour la question à l’étude, le paragraphe 3 de la Clause d’habilitation prévoit :
- Tout traitement différencié et plus favorable prévu en vertu de la présente clause :
a) seront conçues pour faciliter et promouvoir le commerce des pays en voie de développement et non pour élever des obstacles ou créer des difficultés indues pour le commerce de toute autre partie contractante;
b) ne constitue pas un obstacle à la réduction ou à l’élimination des droits de douane et autres restrictions au commerce sur la base de la nation la plus favorisée;
(c) devoir dans le cas d’un tel traitement convenu par des parties contractantes développées avec des pays en développement être conçu et, si nécessaire, modifié, pour répondre positivement aux besoins de développement, financiers et commerciaux des pays en développement (nous soulignons)
En examinant cette disposition dans le contexte de CE—Préférences tarifaires, un différend porté par l’Inde contre l’UE, un groupe spécial de l’OMC et l’Organe d’appel de l’OMC sont convenus que ce paragraphe énonce des obligations pour les pays développés Membres. Le paragraphe 3 a) indique que les préférences et les SGP ne peuvent pas être utilisés pour punir les pays en développement et les pays les moins avancés ou exiger d’eux une action qui est dans l’intérêt national du Membre de l’OMC qui applique le schéma SGP. En ce qui concerne le paragraphe 3, point c), l’Organe d’appel a conclu que « ce n’est que si un pays donneur de préférences agit de la manière « positive » suggérée, en « réponse » à un « développement, des finances [or] nécessité commerciale», une telle action peut-elle satisfaire aux exigences du paragraphe 3, point c)».
Ainsi, la légalité de l’article 19.1(c) proposé, qui autoriserait le retrait temporaire des préférences aux pays bénéficiaires en raison de « graves manquements … liés à l’obligation de réadmettre les propres ressortissants du pays bénéficiaire », dépend de deux questions. Premièrement, cette disposition proposée répond-elle aux besoins du développement, des finances et du commerce des pays en développement? Deuxièmement, cette disposition proposée conçu pour répondre positivement aux besoins correspondants ?
En ce qui concerne la première question, il est généralement admis que les schémas SGP peuvent inclure des conditionnalités. La satisfaction de certains besoins de développement, financiers et commerciaux d’un pays peut être renforcée par des conditions, des évaluations et des mesures de dissuasion imposées de l’extérieur. Le SPG actuel de l’UE, par exemple, comprend des conditionnalités relatives à l’application des normes du travail, aux droits de l’homme, à la préservation de l’environnement et à la bonne gouvernance, qui relèvent toutes de la rubrique des besoins de développement. Bien que des questions se soient posées concernant l’administration unilatérale de ces conditionnalités, elles remplissent en principe les conditions du paragraphe 3.
En revanche, la possibilité de retirer temporairement les avantages du SPG à un pays bénéficiaire en réponse à des « lacunes … liées à l’obligation de lire avec les propres ressortissants du pays bénéficiaire », semble poursuivre un programme sans rapport avec les besoins de développement, financiers ou commerciaux des pays en développement et des PMA. Exiger le respect des obligations internationales n’est pas une justification acceptable pour accorder et supprimer des préférences commerciales – ou elles perdraient rapidement leur objectif principal de faciliter le commerce des pays en développement. Les seules modulations autorisées doivent répondre aux besoins propres de développement, financiers et commerciaux de ces pays.
En ce qui concerne le lien entre les migrants de retour et ces objectifs, les objectifs de développement durable des Nations unies – invoqués par le Conseil dans sa position de négociation – posent comme objectif non pas de limiter mais de « faciliter une migration et une mobilité ordonnées, sûres, régulières et responsables , y compris par la mise en œuvre de politiques migratoires planifiées et bien gérées». Et, bien que les recherches menées par l’Organisation de coopération et de développement économiques suggèrent que les migrants de retour peuvent apporter des avantages pour un pays d’origine, ces avantages sont liés aux migrants de retour avec des compétences et des capitaux très recherchés, en particulier «des professionnels de retour avec des compétences technologiques, de gestion , marketing ou scientifiques », qui « créent souvent de nouvelles entreprises, transfèrent des connaissances et augmentent le stock de capital humain dans leur pays d’origine ».
La menace de retrait du traitement SPG en raison de l’absence de lecture avec les ressortissants est plus susceptible d’être appliquée à un groupe différent, ceux que l’Agenda européen en matière de migration qualifie de « problème grave »: les demandeurs d’asile déboutés qui tentent d’éviter le retour, les dépassements de visa et les migrants en situation irrégulière. Quelles que soient les opinions que l’on puisse avoir concernant les perspectives de ces immigrants dans leurs pays d’origine et de destination, et les politiques auxquelles ils sont ou devraient être soumis dans ces juridictions, il est difficile d’imaginer comment imposer leur retour par le retrait du traitement SGP à leur Les pays d’origine « répondent positivement aux besoins de développement, financiers et commerciaux des pays en développement », comme l’exige le paragraphe 3 c) de la Clause d’habilitation. Par conséquent, le texte actuellement proposé pour l’article 19.1 c) du nouveau règlement SPG ne répond pas, et encore moins répond positivement, aux besoins de développement, financiers et commerciaux des pays en développement. Il est conçu pour atteindre un objectif de l’UE et de ses États membres.
En conclusion, la proposition de conditionner les préférences commerciales aux pays bénéficiaires facilitant le retour et la réadmission des migrants est incompatible avec les conditions d’un schéma SGP compatible avec l’OMC. Un tel régime ne peut ni conditionner la participation ni établir de distinctions entre les bénéficiaires du SPG en fonction de la mesure dans laquelle un pays en développement ou un pays moins développé poursuit des politiques que l’UE juge souhaitables au niveau national dans le domaine du retour et de la réadmission des migrants.
Il est indéniable que le système de l’OMC est actuellement mis à rude épreuve, en grande partie à cause du soi-disant virage géo-économique de la politique commerciale des grandes puissances économiques. La position déclarée de l’UE est qu’elle vise à préserver et à renforcer les règles et les institutions qui régissent les relations économiques mondiales, un objectif tempéré par le souci de ne pas devenir ce que l’ancien président de la Commission Juncker a qualifié de « libre-échange naïf ». Violer les règles commerciales multilatérales, établies pour garantir que les SPG restent un outil de développement des pays en développement plutôt qu’un instrument de pression politique sur eux, ne semble pas répondre à cette préoccupation. Compte tenu de la clarté avec laquelle les règles de l’OMC empêchent la modification proposée de l’article 19, point c), du règlement SPG, il semblerait nécessaire de retirer cet élément du texte pour garantir le maintien d’un traitement fondé sur des règles pour les pays en développement dans la politique commerciale de l’UE.
Voir une analyse plus approfondie de ces questions dans ce Opinion légaleécrit à la demande de CSW et FIDH (Fédération Internationale des Droits de l’Homme)
