Par Konstantinos D. Magliveras, Avocat; Professeur de droit international public, Université de la mer Égée, Grèce

L’État de Palestine, qui bénéficie depuis 2012 du statut d’« État observateur permanent » auprès des Nations Unies (ONU), avait demandé l’année précédente à devenir membre à part entière. À l’époque, le Conseil de sécurité (CSNU) n’avait pas voté sur cette demande. En avril 2024, treize ans plus tard, la Palestine a demandé que cette décision soit reconsidérée. Le projet de résolution proposé par l’Algérie et selon lequel le Conseil de sécurité de l’ONU recommande à l’Assemblée générale (AGNU) l’admission de la Palestine a été bloqué par le vote négatif des États-Unis. Ces événements et ce qui pourrait être le prochain et le meilleur plan d’action sont discutés ici.

Admission à l’adhésion en vertu de la Charte des Nations Unies et candidature de la Palestine en 2011

En septembre 2011, l’État de Palestine a demandé son adhésion à l’ONU (Doc. ONU S/2011/592). L’article 4, la clause d’admission de la Charte des Nations Unies, rédigée alors que la Seconde Guerre mondiale était encore en cours et jamais révisée depuis, énonce quatre conditions pour les candidats : ils doivent être des États qui aiment la paix, acceptent les obligations de la Charte et sont capables et prêts à remplir ces obligations. Sur le plan procédural, l’article 4, dont une interprétation grammaticale suggère que seule cette dernière exigence est « de l’appréciation de l’Organisation », envisage une recommandation du CSNU et la décision (positive) de l’AGNU. De telles recommandations relèvent de la règle de vote de l’article 27 (3), à savoir le vote affirmatif de neuf membres, y compris les voix concurrentes de tous les membres permanents, et de telles décisions sont soumises à la règle de vote de l’article 18 (2), à savoir une majorité des deux tiers des membres présents. et voter.

Comme le Comité du Conseil de sécurité des Nations Unies pour l’admission de nouveaux membres (tous les membres du Conseil de sécurité y siègent) n’est pas parvenu à une position unanime sur la candidature (doc. ONU S/2011/705), aucun vote formel n’a eu lieu. En réalité, cela a conduit à deux possibilités (mutuellement exclusives) : (a) la Palestine a retiré sa demande d’adhésion et en a éventuellement déposé une nouvelle ultérieurement (cela n’est jamais arrivé auparavant mais techniquement cela peut être fait) ; ou (b) puisque la demande, en tant que document juridique, continuait d’exister, la Palestine a demandé au Conseil de sécurité de l’ONU de l’examiner à nouveau dans l’espoir d’une décision favorable.

Demande de la Palestine visant à ce que la demande d’adhésion soit réexaminée et résultat : avril 2024

Le 2 avril 2024, la Palestine a écrit au Secrétaire général de l’ONU pour demander qu’un « nouvel examen » soit accordé à la demande au cours du mois d’avril 2024, et ce dernier a transmis la lettre au Conseil de sécurité de l’ONU (Doc. ONU S/2024/286). Le 8 avril 2024, le président maltais du Conseil de sécurité de l’ONU, voyant qu’il n’y avait pas d’objection, a décidé que le Comité des nouveaux membres examinerait la demande le même jour (Doc. ONU S/PV.9597 ; Doc. ONU SC/15655). Dix jours plus tard, l’Algérie faisait circuler un projet de résolution, dont le texte était certainement l’un des plus courts jamais créés : après avoir examiné la candidature de la Palestine, le CSNU a recommandé à l’AGNU son admission en tant que membre (ONU Doc. S/2024/312). Il n’a pas été précisé si les quatre exigences ci-dessus étaient remplies. Bien que le projet de résolution ait recueilli douze voix positives, il n’a pas été adopté car les États-Unis ont voté contre (la Suisse et le Royaume-Uni se sont abstenus, mais cela n’a eu aucune conséquence). L’explication de vote (UN Doc. SC/15670 ; S/PV.9606) contient des déclarations intéressantes de la part des 15 membres. Ils montrent sans doute que, dans la composition actuelle du Conseil de sécurité de l’ONU, il existe un consensus (mais pas l’unanimité) sur la nécessité d’admettre l’État de Palestine. Par exemple, le Japon a insisté sur le fait que « la Palestine remplit les critères d’admission à l’ONU », tandis que le Mozambique a déclaré que « la reconnaissance quasi universelle [of Palestine] est une volonté qui [it] remplit les conditions requises pour devenir un État ». Cependant, selon la Corée du Sud, même si cela devait se produire, cela n’aurait pas « constitué une[d] reconnaissance bilatérale de la Palestine en tant qu’État ».

Le commentaire de la Chine selon lequel « aujourd’hui… la demande d’adhésion de la Palestine à l’ONU a été rejetée » soulève d’importantes questions d’un point de vue juridique/institutionnel. De toute évidence, non seulement cela ne s’est pas produit, mais la demande reste valable ; selon les mots de l’Algérie, « nous reviendrons plus forts et plus bruyants ». L’affirmation de la Chine était donc incorrecte, mais elle visait probablement à souligner les conséquences du veto américain. Selon l’article 4 de la Charte des Nations Unies, seule l’AGNU peut rejeter une demande d’adhésion, car il s’agit de sa propre décision absolue. Même si le Conseil de sécurité des Nations Unies recommandait l’adhésion d’un État candidat, l’AGNU pourrait très bien le rejeter. Bien que cela ne se soit jamais produit et n’arrivera probablement jamais, il ne faut pas oublier que c’est l’AGNU et non le Conseil de sécurité des Nations Unies qui détermine qui rejoindra l’ONU. Il faut cependant considérer le contraire, à savoir ce qui se passerait si le Conseil de sécurité de l’ONU adoptait une résolution recommandant de ne pas admettre l’État de Palestine. Une recommandation est une recommandation est une recommandation. Alors que, comme l’a affirmé la CIJ dans son avis consultatif du 3 mars 1950 (Compétence de l’Assemblée générale pour l’admission d’un État à l’Organisation des Nations Unies), la recommandation du CSNU est nécessaire pour que l’AGNU puisse prendre une décision d’admission, elle la lie.

Que devrait (et pourrait) arriver dans les années à venir

Cette dernière considération nous amène à discuter de ce qui se passera ensuite. On suppose que les Palestiniens ont considéré qu’avril 2024 était un moment opportun pour réactiver la demande d’adhésion, peut-être encouragés par la déclaration du président Macron selon laquelle la reconnaissance d’un État palestinien n’est plus un tabou pour la France. Par conséquent, lorsqu’ils estimeront qu’un autre moment opportun est venu, ils pourraient demander au Conseil de sécurité de réexaminer la question. Cependant, si, pour les besoins du débat, cela devait se produire dans, disons, dix ans, il faudrait peut-être se demander si les faits, les circonstances et, de manière générale, l’état des choses qui existaient à l’époque de la demande de 2011 n’ont pas changé entre-temps, ce qui remet en question la validité de la demande. Nonobstant cette considération, il est avancé que le meilleur résultat pour la Palestine serait que le Conseil de sécurité des Nations Unies émette une recommandation non favorable (non positive), ce qui signifierait que la question serait immédiatement transférée à l’AGNU. Étant donné qu’actuellement, environ 140 États ont reconnu l’État de Palestine et que, sur la base des délibérations susmentionnées du Conseil de sécurité de l’ONU en avril 2024, certains États voteraient en faveur de l’admission indépendamment de la reconnaissance, il y a de très fortes chances que la demande d’adhésion sera accepté. En conclusion, la meilleure façon pour l’État de Palestine d’être admis à l’ONU pourrait être que le Conseil de sécurité de l’ONU ne recommande pas son admission !

Photo : L’Ambassadeur Robert A. Wood des États-Unis vote contre le projet de résolution sur la Palestine au Conseil de sécurité, ONU Info