La stratégie de sécurité nationale (NSS) récemment publiée par l’Allemagne est (intentionnellement ou non) entrée dans une compétition mondiale controversée sur l’encadrement politique de l’ordre juridique international. L’Allemagne se joint depuis longtemps à ses partenaires et alliés pour encadrer son engagement envers le droit international en termes de «règles fondées sur l’ordre» (RBO) – qui se poursuit avec le NSS. Les responsables russes et chinois dénigrent cette formulation comme dérogatoire au droit international, mais ont simultanément promu le cadre politique d’un «ordre international multipolaire» (OIM) comme essentiel à l’intégrité du droit. La NSS 2023 ajoute désormais à ces cadres un nouveau concept d’« ordre international libre » (FIO), qui accompagne le RBO, mais apparemment comme un engagement plus fondamental. Le sens et la relation entre ces concepts sont profondément complexes, mais leur influence atteste du caractère incontournable de la contestation politique sur la « sélection et l’importance » des valeurs et des structures de pouvoir qui définissent l’ordre juridique international.

Ordre basé sur des règles contre ordre international multipolaire

Le RBO est un concept notoirement vague, qui doit beaucoup à ses origines en tant que construction médico-légale d’un ordre mondial précédemment assumé – une tentative de fortifier les structures du pouvoir hégémonique et les principes juridiques contre les perturbations actuelles. La recherche juridique internationale peut attribuer au moins deux significations au terme, la signification « positiviste » la plus directe désignant simplement la totalité des règles juridiques et non juridiques de la gouvernance mondiale. En principe, ce « terme politique » préserve le caractère distinct des règles juridiques, tout en reconnaissant leurs fonctions partagées avec des normes et standards non contraignants. Pourtant, les divisions conceptuelles s’estompent dans la pratique, les valeurs et les préférences des règles politiques subordonnées influençant inévitablement l’interprétation et le fonctionnement du droit. Un deuxième sens « comparatif » a ainsi émergé, dans lequel le RBO dénote une conception particulariste du droit international éclairée par les notions occidentales et libérales de gouvernance mondiale. Son rôle évident en tant que cadre politique a conduit John Dugard à déclarer le RBO « un régime alternatif en dehors de la discipline du droit international ».

La terminologie spécifique de RBO a été en partie une tentative d’échapper à « l’ordre international libéral » manifestement idéologique et à ses associations avec l’exceptionnalisme américain. Pourtant, peu de personnes en dehors de l’Occident ont été dupes de cette distinction, les critiques russes et chinois plaçant le RBO au centre de ce que Dugard appelle un « débat juridique ». Le ministre russe des Affaires étrangères, Sergueï Lavrov, a depuis longtemps reconnu le rôle du RBO en tant que cadre politique, qu’il attribue comme la cause profonde d’une « crise profonde » dans le « système centré sur l’ONU ». La Chine a suivi l’exemple rhétorique de la Russie en déclarant que « l’ordre international fondé sur des règles » défendu par les États-Unis est en fait une autre version de la politique de puissance ». Une déclaration conjointe de février 2022 entre ces États a déclaré leur engagement envers «l’ordre mondial fondé sur le droit international», qui s’opposait à un ordre fondé sur «des règles élaborées en privé par certaines nations ou blocs de nations». Une telle rhétorique ne peut que résonner dans le contexte du respect historiquement sélectif du droit international par les États-Unis et leurs alliés occidentaux, même s’ils vantent le RBO.

Pourtant, plutôt que de se passer de cadres politiques, ces opposants à la RBO ont promu un engagement alternatif en faveur d’un « ordre mondial multipolaire » (OIM), comme fondement revendiqué de l’intégrité juridique. S’exprimant lors de la « Conférence mondiale en ligne sur la multipolarité », Lavrov a approuvé la déclaration du président Vladimir Poutine selon laquelle « la tendance à la multipolarité dans le monde est inévitable », tandis que les efforts de « Washington et ses satellites » pour inverser le cours de l’histoire et faire vivre la communauté internationale selon « l’ordre fondé sur des règles » qu’ils ont inventé échouent ». Comme le RBO, le MIO est un concept inoffensif à première vue mais, tout comme le RBO, sa véritable signification est son utilisation. Toute affirmation selon laquelle les partisans du MIO défendent un cadre juridique plus politiquement souhaitable, voire neutre, est contredite de manière décisive par les violations fondamentales de l’intégrité territoriale de la Russie en Ukraine et par les revendications maritimes excessives de la Chine en mer de Chine méridionale.

Ces cas révèlent plutôt le MIO comme un cadre pour des sphères d’influence, dans lesquelles le pouvoir dominera de plus en plus l’interprétation et le fonctionnement du droit international au sein des « ordres géolégaux » régionaux. Le concept de politique étrangère du gouvernement russe pour 2023 identifie un rôle exceptionnel comme « l’un des centres souverains du développement mondial remplissant une mission historiquement unique visant à maintenir l’équilibre mondial des pouvoirs et à construire un système international multipolaire », qui à son tour informe la « règle de la concurrence internationale ». loi’. Lauri Mälksoo a observé que la perception de soi de la Russie en tant que « pays-civilisation » rend même la souveraineté de l’État contingente dans sa sphère d’influence, l’Ukraine n’étant que l’exemple le plus catastrophique. Ce qui compte en fin de compte, ce ne sont pas les différences de terminologie mais plutôt la fonction commune des cadrages politiques, le RBO et le MIO pouvant chacun être analysés en termes comparatifs comme des interprétations particularistes du droit international et des structures associées du pouvoir mondial.

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C’est dans ce débat houleux que s’engage le NSS allemand. Les premières lignes du NSS déclarent son fondement dans « la mission inscrite dans le Constitution (Loi fondamentale) » (la constitution allemande), pour « promouvoir la paix mondiale dans une Europe unie ». Pourtant, le cadrage constitutionnel le plus étendu semble consister à conceptualiser cette mission comme un engagement « à façonner un ordre international libre », transposant ainsi par analogie le concept établi au cœur de la Constitution d’un ‘ordre fondamental démocratique libre’ ou ‘ordre fondamental démocratique libre‘ (‘FDBO’). La Cour constitutionnelle fédérale allemande a interprété le FDBO comme un engagement politique antérieur et plus fondamental que les lois positives de l’ordre intérieur, le jugeant composé d’éléments minimaux nécessaires de la dignité humaine, du principe de démocratie et de l’État de droit.

Le cadrage politique parallèle d’une FIO est défini par le NSS comme un ordre «qui respecte et soutient le droit international, la Charte des Nations Unies, l’égalité souveraine des États, l’interdiction de la menace ou de l’usage de la force, le droit de tous peuples à l’autodétermination et aux droits universels de l’homme ». L’objectif affiché du NSS est de développer un concept de « sécurité intégrée », au sens de « rassembler tous les enjeux et instruments pertinents pour se protéger des menaces extérieures ». Ce qui est moins évident, c’est que la comparaison côte à côte du FDBO et du FIO par le NSS tente une forme d’intégration jurisprudentielle, les cadres nationaux se reflétant sur le plan mondial. De nouvelles questions sont soulevées par un tel cadrage, notamment celle de savoir si l’engagement politique envers une FIO peut être antérieur aux lois internationales positives qui lui donnent effet.

La conception NSS de l’ordre juridique international présente un autre parallèle avec la pensée constitutionnelle, la première de ses « trois dimensions de la sécurité » étant que l’Allemagne « doit être défensive (robuste) pour se protéger et protéger ses alliés de la violence extérieure ». Cela reflète à nouveau les principes de l’ordre juridique interne tels qu’identifiés par la Cour constitutionnelle, qui a confirmé le principe d’une bien fortifié ou démocratie « fortifiée », c’est-à-dire que les « ennemis de la Constitution » ne peuvent invoquer ses libertés pour la saper. Ici, le concept FDBO est reconnu comme si élémentaire que la constitution prévoit la déchéance de certains droits fondamentaux, ou l’interdiction des partis politiques, si, plutôt que de fonctionner comme des éléments déterminants du système, ils sont plutôt armés pour menacer sa survie même. Ainsi, les moyens légaux qui peuvent sembler antidémocratiques à première vue sont néanmoins autorisés par la constitution, tant que les restrictions associées sont jugées proportionnées à la défense de l’existence du FDBO.

Le concept d’un système constitutionnel fortifié résume les implications pour le droit international de la réalisation de l’Allemagne tant vantée tournant («tournant») en politique étrangère. La culture stratégique allemande a longtemps été définie par « la retenue militaire et un engagement envers le pacifisme », ce qui a limité en conséquence les outils de l’art de gouverner à ceux qui restent dans les termes d’un ordre pacifique. Pas plus tard qu’en 2021, un livre blanc du gouvernement fédéral recherchait la «préservation de la paix et de la sécurité par le biais d’institutions multilatérales et de cadres législatifs», tout en évitant les questions sur la manière de se défendre contre les menaces à l’ordre lui-même. Il est révélateur que l’accès au document via les sites Web du gouvernement semble avoir été discrètement supprimé, malgré les consultations internes et publiques exhaustives qui ont précédé sa publication. À sa place, le NSS utilise le concept d’être défensive pour justifier, entre autres, le respect par l’Allemagne de ses engagements de dépenses de défense de l’OTAN de 2 % du PIB – pour maintenir « la paix et la liberté ». L’essentiel de la tournant est la reconnaissance du fait que, bien que les moyens militaires semblent à première vue incompatibles avec le règlement pacifique des différends, ils sont devenus un élément nécessaire d’un ordre juridique international fortifié. La FIO apparaît comme le cadre politique pour faciliter ces engagements envers le droit international.

Nonobstant les mérites conceptuels de la FIO, il est peu probable que sa substance en tant que cadre politique pour la loi soit « plus acceptable pour un groupe plus large de pays ». Le FIO et le RBO (ou des termes équivalents) apparaissent un nombre égal de fois dans le NSS (dix chacun), avec un engagement envers le système dans son ensemble décrit en termes d’« ordre international libre et fondé sur des règles ». Cela réitère que la signification positiviste du RBO, telle que voulue par le gouvernement allemand, reste liée à ses significations libérales substantielles. Le FIO et le FDBO résument tous deux précisément le type de normes politiques déjà observées pour influencer les normes juridiques dans le RBO. Ces perceptions sont encore renforcées par la convergence entre alliés, le plus récent communiqué des dirigeants du G7 s’engageant en faveur d’un « ordre international libre et ouvert fondé sur l’état de droit » (bien que ce langage transpose probablement aussi des appels américains plus anciens à un « libre et Indo-Pacifique ouvert’). En bref, la reconnaissance des liens entre le droit international et les préférences pour les valeurs démocratiques et libérales au sein de la FIO a peut-être finalement bouclé la boucle pour réaffirmer «l’ordre international libéral».

Le caractère incontournable des cadres politiques

Le cadre politique contesté de l’ordre juridique international révèle à quel point les perturbations actuelles s’étendent bien au-delà des différences d’interprétation juridique. Le désaccord est plus profond, jusqu’à la structure même de l’ordre politique nécessaire pour maintenir l’intégrité du droit international. L’observation selon laquelle des États, ou des groupes d’États, préconisent des cadres politiques pour l’interprétation et l’application du droit ne signifie pas ipso facto démontrer « un mauvais service à ce dernier ». Au contraire, la désirabilité normative du droit international dépend plutôt de ses qualités substantielles, telles que la mesure dans laquelle tout cadre politique promeut des contraintes responsables et non auto-jugées sur les États puissants et faibles. Avec les frontières mêmes entre les ordres juridiques et politiques en jeu, les frontières du droit international ne continueront à être contestées qu’à travers des cadres politiques – qu’ils soient « fondés sur des règles », « multipolaires » ou « libres ».