Vendredi dernier, le 5 mai 2023, agissant sur l’avis d’un comité d’urgence, le directeur général de l’OMS, Tedros Adhanom Ghebreyesus, a déclaré en vertu de l’article 12 du Règlement sanitaire international (RSI) de 2005 que la propagation du COVID-19 ne constitue plus un problème de santé publique. urgence de portée internationale (USPPI). L’urgence était active depuis le 30 janvier 2020. Bien qu’une durée de trois ans amène à se demander si cela étend la compréhension de «l’urgence», il ne s’agit en fait pas de l’USPPI la plus longue depuis l’entrée en vigueur du RSI (2005). . Au lieu de cela, l’USPPI en raison du risque de réémergence et de propagation du poliovirus sauvage entre maintenant dans sa neuvième année, après avoir été déclarée pour la première fois le 5 mai 2014.
Ne plus être un PHEIC ne signifie pas que COVID-19 n’est plus un problème urgent. Le directeur général de l’OMS a souligné la nécessité de mettre en œuvre des stratégies durables de santé publique à long terme. Les écarts dans les taux de vaccination dans plusieurs pays continuent de poser un risque d’infections graves. Des incertitudes considérables subsistent quant à l’impact de la longue COVID sur la charge mondiale de morbidité pour les années à venir.
Le message actuel traite des conséquences juridiques (ou de leur absence) entraînées par la fin d’une USPPI. Il met également en lumière la peinture persistante du béton et des critères clairs pour le faire. La prémisse sous-jacente est que, bien que la contribution de la médecine et de la santé publique soit essentielle, un certain degré de discrétion interprétative est inévitable. Mais un manque de clarté peut être problématique pour se préparer correctement aux futures menaces pour la santé similaires au COVID-19.
Quand les USPPI prennent fin
La principale raison invoquée par le Comité d’urgence lorsqu’il a recommandé que le COVID-19 ne représente plus une USPPI était qu’il ne répondait plus à l’exigence d’être « un événement inhabituel ou inattendu », tel que défini à l’article 1 du RSI (2005). Un tel argument peut être convaincant après trois ans de propagation mondiale de la maladie et après des recherches approfondies sur les multiples conséquences de l’infection par toutes les variantes connues de COVID-19. Mais, en même temps, il n’y a pas de seuil quantitatif pour déterminer quand un événement n’est plus « inhabituel ou inattendu ». Comme expliqué dans le paragraphe précédent, la propagation du poliovirus sauvage continue d’être une USPPI malgré sa durée de neuf ans. La principale raison, dans ce cas, est le «risque de propagation internationale» persistant de la maladie. On peut donc souligner qu’il appartient aux membres du comité d’urgence, et en dernier ressort au directeur général de l’OMS, d’interpréter à quel moment exactement ces critères sont remplis. Viser un seuil mathématique marquant un avant et un après est une entreprise vaine.
Tout comme la première déclaration d’une USPPI en raison du COVID-19 il y a plus de trois ans, la récente déclaration de fin d’une USPPI n’implique aucun avant-après dans le statu quo juridique global. Comme affirmé dans les messages précédents, en vertu du RSI actuel (2005), déclarer une USPPI en soi n’entraîne pas de nouvelles obligations juridiques, et la même logique s’applique à la déclaration de leur fin.
Malgré l’absence de nouvelles obligations contraignantes lors de la déclaration d’une USPPI, il y a une reconnaissance du rôle qu’elles peuvent jouer pour les États, notamment en ce qui concerne leurs intérêts souverains. L’article 12 (2) du RSI (2005) oblige actuellement l’OMS à consulter les États concernés avant de déclarer une USPPI. Si ces États ne répondent pas, le directeur général de l’OMS peut procéder à l’émission des déclarations correspondantes après 48 heures. Notamment, aucune exigence de ce type n’existe lors de la déclaration de fin d’une USPPI. Cela soulève la question de savoir si les États parties pourraient jamais avoir un intérêt dans une situation d’urgence « active ». L’expérience traumatisante de la crise d’Ebola en Afrique de l’Ouest en 2014, au cours de laquelle la déclaration de l’USPPI a été retardée avec des conséquences désastreuses, me vient à l’esprit. Mais ce n’est pour l’instant qu’une hypothèse. Le RSI (2005) est naturellement basé sur l’hypothèse que les États Parties sont, et ont été historiquement plus préoccupés par les conséquences négatives d’une déclaration d’urgence, plutôt que par sa fin ou même son absence totale. Dans le même temps, la question de savoir quels États parties devraient être consultés lors de la déclaration de fin d’une USPPI serait difficile à régler. Après tout, de nombreux pays signalent encore des cas actifs de COVID-19 – et même ceux qui ne le sont pas pourraient tout simplement avoir cessé de les enregistrer.
Bien qu’elles n’aient pas de conséquences juridiques propres, les déclarations de l’USPPI ont des caractéristiques distinctives. Le Directeur général de l’OMS a le pouvoir d’émettre des recommandations temporaires en vertu de l’article 15 du RSI (2005). Tels qu’ils sont définis à l’article 1 du RSI (2005), ceux-ci ne sont pas contraignants. Mais des recommandations ciblées peuvent ne pas être émises uniquement en cas d’urgence. En effet, lorsqu’il a déclaré la fin de l’USPPI en raison de la COVID-19, le directeur général de l’OMS a, pour la première fois, convoqué un comité d’examen pour examiner la possibilité d’émettre des recommandations permanentes en vertu des articles 16, 17 et 50 du RSI (2005) .
Les recommandations temporaires et permanentes ont le même pedigree juridique. En effet, en vertu de l’article 43 du RSI (2005), ces deux types de recommandations créent un critère à partir duquel les mesures adoptées par les États parties restreignant les voyages et le commerce internationaux seront évaluées. Si les autorités nationales allaient au-delà des recommandations de l’OMS ou les ignoraient carrément et restreignaient les voyages ou le commerce sous prétexte de se protéger contre la propagation transfrontalière potentielle d’une maladie, elles devraient notifier ce fait et fournir une justification supplémentaire pour le faire . S’il n’y a pas de recommandations à proprement parler, les États parties sont néanmoins tenus d’adopter des mesures qui ne soient pas « plus restrictives du droit international ». [travel and trade] et pas plus envahissantes ou intrusives pour les personnes que les alternatives raisonnablement disponibles » qui peuvent protéger la santé.
Il convient toutefois de noter que dans sa déclaration du 5 mai 2023, le directeur général de l’OMS a de nouveau émis des recommandations temporaires en déclarant la fin de l’USPPI COVID-19. Selon l’une de ces recommandations, les États devraient « continuer à lever les mesures sanitaires liées aux voyages internationaux COVID-19 », et « n’exiger aucune preuve de vaccination contre le COVID-19 comme condition préalable aux voyages internationaux ». Formellement, celles-ci n’ont pas le statut accordé par l’article 43 RSI (2005), considérant que des recommandations temporaires doivent être jointes à une déclaration PHEIC. Cela n’enlève rien, bien sûr, à leur valeur en tant que politiques raisonnables. Comme expliqué ci-dessus, les restrictions de voyage peuvent être disproportionnées, que l’OMS ait émis ou non des recommandations temporaires. Du point de vue de la politique de santé publique, l’efficacité des restrictions de voyage pour atténuer le COVID-19 à ce stade peut et devrait certainement être remise en question.
Questions juridiques ouvertes pour un COVID-19 post-urgence
Au-delà du fait que la propagation du COVID-19 n’est plus une USPPI active, un certain nombre de questions juridiques clés restent en suspens et d’autres doivent être réexaminées. Dans le processus en cours pour modifier le RSI (2005), une question ouverte est de savoir si les déclarations d’urgence de l’OMS, en tant que telles, sont des outils de gouvernance appropriés dans leur formulation actuelle. Des propositions ont été avancées pour modifier les PHEIC, notamment pour créer un type d’alerte de niveau intermédiaire – qui, à son tour, a été critiqué ailleurs – ; la possibilité de supprimer l’exigence de consultation préalable avec les États concernés avant de déclarer une USPPI ; et même un éventuel changement de la nature juridique des recommandations temporaires, les rendant contraignantes. Dans son rapport, le Comité d’examen des amendements au RSI (2005) a mis en garde contre les énigmes juridiques liées à ces propositions.
De plus, une éventuelle déclaration de pandémie, actuellement prévue à l’article 15, paragraphe 2, de l’avant-projet de convention, d’accord ou d’autre instrument juridique sur la pandémie (AC+), pourrait créer une situation à plusieurs niveaux. Le terme « pandémie », qui n’est pas une catégorie inscrite dans le RSI (2005), est utilisé par le directeur général de l’OMS pour désigner la COVID-19 depuis le 11 mars 2020. Ce terme continue sans doute de s’appliquer, car le virus a une présence littéralement mondiale. Alors que les USPPI devraient certainement être distinguées des pandémies, les critères de ces dernières seraient également sujets à interprétation. En effet, lorsque la directrice générale de l’OMS de l’époque, Margaret Chan, a déclaré le 10 août 2010 que la propagation de la grippe H1N1 n’était plus une « pandémie », elle a noté que le virus continuerait à circuler de façon saisonnière. Aucun critère précis n’a été proposé quant au moment exact où le passage de la période pandémique à la période non pandémique a eu lieu.
Par conséquent, une grande incertitude conceptuelle demeure quant au rôle et à la valeur réels de l’USPPI et des déclarations de pandémie émises par l’OMS. Cette incertitude est troublante car pour parvenir à un accord entre les États sur la manière de répondre aux menaces futures, il faut commencer par savoir exactement à quoi ils sont confrontés. Au-delà de leurs effets juridiques, l’impact communicatif de ces déclarations doit être pris au sérieux.
En conclusion, la fin d’une USPPI qui a changé le monde à bien des égards ne devrait pas conduire à la complaisance sur la position actuelle de la communauté internationale. La fatigue pandémique s’est déjà installée dans tous les pays depuis un certain temps. Mais un retour à l’ère pré-COVID n’est pas envisageable dans un avenir prévisible. Des vagues récurrentes d’infection peuvent continuer à se produire, avec divers degrés de gravité. La possibilité d’assister à de nouvelles variantes dangereuses n’a pas été totalement exclue. Si la propagation continue du COVID-19 devait laisser place à des « développements inhabituels et inattendus », déclarer à nouveau une USPPI ne peut être totalement exclu et serait légalement faisable. Au-delà de ces développements, comme indiqué lorsque le terme «endémique» a été initialement utilisé pour désigner le COVID-19, la propagation persistante du virus continuera de mettre à rude épreuve les systèmes de santé, qui commencent à peine à se rétablir aujourd’hui. Et en termes de législation internationale et de réforme, le sort des négociations sur une nouvelle convention pandémie (CA+) et des amendements au RSI (2005) est encore incertain. Après littéralement des millions de morts et le fardeau persistant de la maladie causé par le COVID-19, le droit international sur les pandémies a une lourde tâche à remplir. Fournir des outils pour transmettre la nature et les futures menaces pour la santé si et quand elles se produisent serait un petit pas en avant, mais positif.
Photo : Manaus, Amazonas, Brésil (17 septembre 2020), FMI / Raphael Alves.
